國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導(dǎo)意見
國發(fā)〔2024〕5號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
行政執(zhí)法是行政機關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務(wù)的重要方式。行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。罰款是較為常見的行政執(zhí)法行為。為進一步提高罰款規(guī)定的立法、執(zhí)法質(zhì)量，規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施，現(xiàn)就行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設(shè)定與實施提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，全面貫徹落實黨的二十大精神，立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，嚴(yán)格規(guī)范和有力監(jiān)督罰款設(shè)定與實施，強化對違法行為的預(yù)防和懲戒作用，提升政府治理能力，維護經(jīng)濟社會秩序，切實保護企業(yè)和群眾合法權(quán)益，優(yōu)化法治化營商環(huán)境，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（二）基本原則。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施工作的全過程和各方面。堅持以人民為中心，努力讓企業(yè)和群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。堅持依法行政，按照處罰法定、公正公開、過罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合的要求，依法行使權(quán)力、履行職責(zé)、承擔(dān)責(zé)任。堅持問題導(dǎo)向，著力破解企業(yè)和群眾反映強烈的亂罰款等突出問題。
（三）主要目標(biāo)。罰款設(shè)定更加科學(xué)，罰款實施更加規(guī)范，罰款監(jiān)督更加有力，全面推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，企業(yè)和群眾的滿意度顯著提升。
二、依法科學(xué)設(shè)定罰款
（四）嚴(yán)守罰款設(shè)定權(quán)限。法律、法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定但未設(shè)定罰款的，規(guī)章不得增設(shè)罰款。法律、法規(guī)已經(jīng)設(shè)定罰款但未規(guī)定罰款數(shù)額的，或者尚未制定法律、法規(guī)，因行政管理迫切需要依法先以規(guī)章設(shè)定罰款的，規(guī)章要在規(guī)定的罰款限額內(nèi)作出具體規(guī)定。規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額不得超過法律、法規(guī)對相似違法行為規(guī)定的罰款數(shù)額，并要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時調(diào)整。鼓勵跨行政區(qū)域按規(guī)定聯(lián)合制定統(tǒng)一監(jiān)管制度及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，協(xié)同推動罰款數(shù)額、裁量基準(zhǔn)等相對統(tǒng)一。
（五）科學(xué)適用過罰相當(dāng)原則。行政法規(guī)、規(guī)章新設(shè)罰款和確定罰款數(shù)額時，要堅持過罰相當(dāng)，做到該寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，避免失衡。要綜合運用各種管理手段，能夠通過教育勸導(dǎo)、責(zé)令改正、信息披露等方式管理的，一般不設(shè)定罰款。實施罰款處罰無法有效進行行政管理時，要依法確定更加適當(dāng)?shù)奶幜P種類。設(shè)定罰款要結(jié)合違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平、行業(yè)特點、地方實際、主觀過錯、獲利情況、相似違法行為罰款規(guī)定等因素，區(qū)分情況、分類處理，確保有效遏制違法、激勵守法。制定行政法規(guī)、規(guī)章時，可以根據(jù)行政處罰法第三十二條等規(guī)定，對當(dāng)事人為盲人、又聾又啞的人或者已滿75周歲的人等，結(jié)合具體情況明確罰款的從輕、減輕情形；根據(jù)行政處罰法第三十三條等規(guī)定，細(xì)化不予、可以不予罰款情形；參考相關(guān)法律規(guī)范對教唆未成年人等的從重處罰規(guī)定，明確罰款的從重情形。
（六）合理確定罰款數(shù)額。設(shè)定罰款要符合行政處罰法和相關(guān)法律規(guī)范的立法目的，一般要明確罰款數(shù)額，科學(xué)采用數(shù)額罰、倍數(shù)（比例）罰等方法。規(guī)定處以一定幅度的罰款時，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罰款的最低數(shù)額與最高數(shù)額之間一般不超過10倍。各地區(qū)、各部門要根據(jù)地域、領(lǐng)域等因素，適時調(diào)整本地區(qū)、本部門規(guī)定的適用聽證程序的“較大數(shù)額罰款”標(biāo)準(zhǔn)。同一行政法規(guī)、規(guī)章對不同違法行為設(shè)定罰款的要相互協(xié)調(diào)，不同行政法規(guī)、規(guī)章對同一個違法行為設(shè)定罰款的要相互銜接，避免畸高畸低。擬規(guī)定較高起罰數(shù)額的，要充分聽取專家學(xué)者等各方面意見，參考不同領(lǐng)域的相似違法行為或者同一領(lǐng)域的不同違法行為的罰款數(shù)額。起草法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)時，需要制定涉及罰款的配套規(guī)定的，有關(guān)部門要統(tǒng)籌考慮、同步研究。
（七）定期評估清理罰款規(guī)定。國務(wù)院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門在落實行政處罰定期評估制度、每5年分類分批組織行政處罰評估時，要重點評估設(shè)定時間較早、罰款數(shù)額較大、社會關(guān)注度較高、與企業(yè)和群眾關(guān)系密切的罰款規(guī)定。對評估發(fā)現(xiàn)有不符合上位法規(guī)定、不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、明顯過罰不當(dāng)、缺乏針對性和實用性等情形的罰款規(guī)定，要及時按照立法權(quán)限和程序自行或者建議有權(quán)機關(guān)予以修改或者廢止。各地區(qū)、各部門以行政規(guī)范性文件形式對違法所得計算方式作出例外規(guī)定的，要及時清理；確有必要保留的，要依法及時通過法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章予以明確。
（八）及時修改廢止罰款規(guī)定。國務(wù)院決定取消行政法規(guī)、部門規(guī)章中設(shè)定的罰款事項的，自決定印發(fā)之日起暫時停止適用相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章中的有關(guān)罰款規(guī)定。國務(wù)院決定調(diào)整行政法規(guī)、部門規(guī)章中設(shè)定的罰款事項的，按照修改后的相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章中的有關(guān)罰款規(guī)定執(zhí)行。國務(wù)院有關(guān)部門要自決定印發(fā)之日起60日內(nèi)向國務(wù)院報送相關(guān)行政法規(guī)修改方案，并完成相關(guān)部門規(guī)章修改或者廢止工作，部門規(guī)章需要根據(jù)修改后的行政法規(guī)調(diào)整的，要自相關(guān)行政法規(guī)公布之日起60日內(nèi)完成修改或者廢止工作。因特殊原因無法在上述期限內(nèi)完成部門規(guī)章修改或者廢止工作的，可以適當(dāng)延長，但延長期限最多不得超過30日。罰款事項取消后，有關(guān)部門要依法認(rèn)真研究，嚴(yán)格落實監(jiān)管責(zé)任，著力加強事中事后監(jiān)管，完善監(jiān)管方法，規(guī)范監(jiān)管程序，提高監(jiān)管的科學(xué)性、簡約性和精準(zhǔn)性，進一步提升監(jiān)管效能。
三、嚴(yán)格規(guī)范罰款實施
（九）堅持嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。要嚴(yán)格按照法律規(guī)定和違法事實實施罰款，不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認(rèn)定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。對違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度基本相似的案件，要確保罰款裁量尺度符合法定要求，避免類案不同罰。嚴(yán)禁逐利罰款，嚴(yán)禁對已超過法定追責(zé)期限的違法行為給予罰款。加大對重點領(lǐng)域的執(zhí)法力度，對嚴(yán)重違法行為，要依法落實“處罰到人”要求，堅決維護企業(yè)和群眾合法權(quán)益。行政機關(guān)實施處罰時應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為，不得只罰款而不糾正違法行為。
（十）堅持公正文明執(zhí)法。國務(wù)院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門要根據(jù)不同地域、領(lǐng)域等實際情況，科學(xué)細(xì)化行政處罰法第三十二條、第三十三條規(guī)定的適用情形。行政機關(guān)實施罰款等處罰時，要統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律規(guī)范與行政處罰法的適用關(guān)系，符合行政處罰法第三十二條規(guī)定的從輕、減輕處罰或者第三十三條等規(guī)定的不予、可以不予處罰情形的，要適用行政處罰法依法作出相應(yīng)處理。鼓勵行政機關(guān)制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據(jù)行政處罰法、相關(guān)法律規(guī)范定期梳理、發(fā)布典型案例，加強指導(dǎo)、培訓(xùn)。制定罰款等處罰清單或者實施罰款時，要統(tǒng)籌考慮法律制度與客觀實際、合法性與合理性、具體條款與原則規(guī)定，確保過罰相當(dāng)、法理相融。行政執(zhí)法人員要文明執(zhí)法，尊重和保護當(dāng)事人合法權(quán)益，準(zhǔn)確使用文明執(zhí)法用語，注重提升行政執(zhí)法形象，依法文明應(yīng)對突發(fā)情況。行政機關(guān)要根據(jù)實際情況，細(xì)化對行政執(zhí)法人員的追責(zé)免責(zé)相關(guān)辦法。
（十一）堅持處罰與教育相結(jié)合。認(rèn)真落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，將普法教育貫穿于行政處罰全過程，引導(dǎo)企業(yè)和群眾依法經(jīng)營、自覺守法，努力預(yù)防和化解違法風(fēng)險。要充分考慮社會公眾的切身感受，確保罰款決定符合法理，并考慮相關(guān)事理和情理，優(yōu)化罰款決定延期、分期履行制度。要依法廣泛綜合運用說服教育、勸導(dǎo)示范、指導(dǎo)約談等方式，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。總結(jié)證券等領(lǐng)域經(jīng)驗做法，在部分領(lǐng)域研究、探索運用行政和解等非強制行政手段。鼓勵行政機關(guān)建立與企業(yè)和群眾常態(tài)化溝通機制，加強跟進幫扶指導(dǎo)，探索構(gòu)建“預(yù)防為主、輕微免罰、重違嚴(yán)懲、過罰相當(dāng)、事后回訪”等執(zhí)法模式。
（十二）持續(xù)規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要在2024年12月底前完成執(zhí)法類電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備（以下簡稱監(jiān)控設(shè)備）清理、規(guī)范工作，及時停止使用不合法、不合規(guī)、不必要的監(jiān)控設(shè)備，清理結(jié)果分別報本級人民政府、上級人民政府；每年年底前，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要分別向本級人民政府、上級人民政府報告監(jiān)控設(shè)備新增情況，司法行政部門加強執(zhí)法監(jiān)督。利用監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，根據(jù)監(jiān)管需要確定監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置地點、間距和數(shù)量等，設(shè)置地點要有明顯可見的標(biāo)識，投入使用前要及時向社會公布，嚴(yán)禁為增加罰款收入脫離實際監(jiān)管需要隨意設(shè)置。要確保計量準(zhǔn)確，未經(jīng)依法檢定、逾期未檢定或者檢定不合格的，不得使用。要充分運用大數(shù)據(jù)分析研判，對違法事實采集量、罰款數(shù)額畸高的監(jiān)控設(shè)備開展重點監(jiān)督，違法違規(guī)設(shè)置或者濫用監(jiān)控設(shè)備的立即停用，限期核查評估整改。
四、全面強化罰款監(jiān)督
（十三）深入開展源頭治理。堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為，嚴(yán)格規(guī)范罰款，推進事中事后監(jiān)管法治化、制度化、規(guī)范化。對社會關(guān)注度較高、投訴舉報集中、違法行為頻繁發(fā)生等罰款事項，要綜合分析研判，優(yōu)化管理措施，不能只罰不管；行政機關(guān)不作為的，上級行政機關(guān)要加強監(jiān)督，符合問責(zé)規(guī)定的，嚴(yán)肅問責(zé)。要堅持系統(tǒng)觀念，對涉及公共安全和群眾生命健康等行業(yè)、領(lǐng)域中的普遍性問題，要推動從個案辦理到類案管理再到系統(tǒng)治理，實現(xiàn)“辦理一案、治理一類、影響一域”。
（十四）持續(xù)加強財會審計監(jiān)督。行政機關(guān)要將應(yīng)當(dāng)上繳的罰款收入，按照規(guī)定繳入國庫，任何部門、單位和個人不得截留、私分、占用、挪用或者拖欠。對當(dāng)事人不及時足額繳納罰款的，行政機關(guān)要及時啟動追繳程序，履行追繳職責(zé)。堅決防止罰款收入不合理增長，嚴(yán)肅查處罰款收入不真實、違規(guī)處置罰款收入等問題。財政部門要加強對罰繳分離、收支兩條線等制度實施情況的監(jiān)督，會同有關(guān)部門按規(guī)定開展專項監(jiān)督檢查。要依法加強對罰款收入的規(guī)范化管理，強化對罰款收入異常變化的監(jiān)督，同一地區(qū)、同一部門罰款收入同比異常上升的，必要時開展實地核查。強化中央與地方監(jiān)督上下聯(lián)動，壓實財政、審計等部門的監(jiān)督責(zé)任。
（十五）充分發(fā)揮監(jiān)督合力。各地區(qū)、各部門要健全和完善重大行政處罰備案制度和行政執(zhí)法統(tǒng)計年報制度?？h級以上地方人民政府司法行政部門要加強案卷評查等行政執(zhí)法監(jiān)督工作，對違法或者明顯過罰不當(dāng)?shù)?，要督促有關(guān)行政機關(guān)予以改正；對不及時改正的，要報請本級人民政府責(zé)令改正。拓寬監(jiān)督渠道，建立行政執(zhí)法監(jiān)督與12345政務(wù)服務(wù)便民熱線等監(jiān)督渠道的信息共享工作機制。充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用，促進行政復(fù)議案件繁簡分流，依法糾正違法或者不當(dāng)?shù)牧P款決定。對罰款決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效的，有關(guān)行政機關(guān)和財政部門要及時辦理罰款退還等手續(xù)。加大規(guī)章備案審查力度，審查發(fā)現(xiàn)規(guī)章違法變更法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定的罰款實施主體、對象范圍、行為種類或者數(shù)額幅度的，要及時予以糾正，切實維護國家法制統(tǒng)一。要加強分析研判和指導(dǎo)監(jiān)督，收集梳理高頻投訴事項和網(wǎng)絡(luò)輿情，對設(shè)定或者實施罰款中的典型違法問題予以及時通報和點名曝光，依法依規(guī)對相關(guān)人員給予處分。
各地區(qū)、各部門要將規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施，作為提升政府治理能力、維護公共利益和社會秩序、優(yōu)化營商環(huán)境的重要抓手，認(rèn)真貫徹實施行政處罰法和《國務(wù)院關(guān)于進一步貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)〔2021〕26號）等，系統(tǒng)梳理涉及罰款事項的行政法規(guī)、規(guī)章，加快修改完善相關(guān)制度。司法部要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督，組織推動完善行政處罰制度、做好有關(guān)解釋答復(fù)工作，指導(dǎo)監(jiān)督各地區(qū)、各部門抓好貫徹實施，重要情況和問題及時報國務(wù)院。
國務(wù)院
2024年2月9日
